KEYNOTE
Salon International des Médias d’Afrique (SIMA) — 2e édition, Dakar, octobre 2026
Thème central : « Bâtir un écosystème médiatique souverain et performant »
Dakar, 8 octobre Grand Théâtre Doudou Ndiaye Rose
Je voudrais d’abord remercier le comité d’organisation du Salon International des Médias d’Afrique de m’avoir confié cette réflexion.
Parler de régulation dans une rencontre consacrée à la souveraineté et à la performance des médias n’est pas une digression : c’est aller au cœur du sujet. Un écosystème médiatique n’est souverain que s’il maîtrise les règles qui le gouvernent ; il n’est performant que si ces règles sont lisibles, stables et accordées aux réalités techniques et économiques qu’elles prétendent saisir.
Deux pistes s’offrent pour entrer dans ce sujet, d’abord s’entendre sur les mots ensuite, sur la méthodologie en vue d’une régulation efficace.
1-D’une part, répondre à la question, « comment penser la régulation dans un environnement convergent ? », oblige à s’entendre sur les mots.
La convergence, ou la fin des cloisons
La convergence est d’abord technique. La numérisation a fait de tous les signaux (la voix, le texte, le son, l’image), des données transportées par les mêmes réseaux et reçues sur le même terminal : le téléphone que chacun tient en main est à la fois poste de radio, téléviseur, journal et kiosque.
Elle est ensuite économique. Les frontières entre les métiers s’effacent : les opérateurs de télécommunications distribuent des contenus, les plateformes deviennent des éditeurs de fait, les médias deviennent producteurs de données. La valeur se déplace vers ceux qui contrôlent l’accès à l’audience et les algorithmes de recommandation.
Elle est enfin juridique, et c’est ce qui nous réunit. Notre droit s’est construit sur des catégories séparées : la presse écrite, la communication audiovisuelle, les télécommunications. Or une même vidéo, produite par un créateur de contenus, hébergée par une plateforme étrangère et consultée sur un réseau mobile sénégalais, relève tout à la fois du droit de la presse, du droit de l’audiovisuel, du droit des communications électroniques et du droit des données personnelles, et, trop souvent, d’aucun d’eux en pratique. L’intelligence artificielle générative ajoute une convergence inédite dans la fabrication de l’information avec la nouvelle forme de rencontre de l’humain et de la machine par les algorithmes.
Face à ce mouvement de convergences diverses, il faut rappeler ce qu’est la régulation.
Elle ne se confond pas avec la réglementation, qui est l’édiction de normes. Réguler, c’est faire fonctionner en équilibre, c’est construire et maintenir, dans des secteurs qui ne peuvent y parvenir seuls, un équilibre entre la concurrence et des objectifs d’intérêt général, qui sont pour les médias et le secteur de l’information, le pluralisme, la liberté d’expression, la protection du public et l’accès de tous au service.
2-D’autre part, la question, « comment penser la régulation dans un environnement convergent ? », oblige à déterminer la voie la meilleure pour l’efficacité de la régulation.
En ce sens face à un environnement convergent, deux voies s’offrent au législateur : fusionner les régulateurs, ou faire converger les régulations. Le Sénégal a emprunté la seconde voie, choix défendable mais qui ne tiendra ses promesses que s’il est assumé et outillé. Un choix dont l’efficacité dépend très fortement de la méthodologie qui doit nous faire passer d’une régulation juxtaposée à une régulation en réseau.
I. Le modèle sénégalais : une régulation plurielle, construite par strates et encore cloisonnée.
A. Une architecture édifiée en vingt-cinq ans
Le modèle sénégalais ne procède pas d’un plan d’ensemble ; il s’est constitué par strates successives, chacune répondant à une mutation particulière.
La première de ces strates est celle des réseaux. La loi n° 2001-15 du 27 décembre 2001 portant Code des télécommunications a institué l’Agence de régulation des télécommunications, dont la compétence a été étendue au secteur postal en 2006 : c’est aujourd’hui l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP). La loi n° 2018-28 du 12 décembre 2018 portant Code des communications électroniques a modernisé ce cadre et consacré la neutralité de l’internet, non sans débat sur la portée des mesures de gestion du trafic prévues à son article 27.
La deuxième est celle de l’audiovisuel : la loi n° 2006-04 du 4 janvier 2006 a créé le Conseil national de régulation de l’audiovisuel (CNRA), chargé des contenus radiodiffusés et télévisés, tandis que la gestion des fréquences demeurait du ressort du régulateur des télécommunications.
La troisième est celle de la société de l’information. En janvier 2008, le Sénégal s’est doté d’un ensemble cohérent de textes : la loi d’orientation sur la société de l’information (loi n° 2008-10 du 25 janvier 2008), la loi sur la cybercriminalité (n° 2008-11) et la loi sur la protection des données à caractère personnel (n° 2008-12), qui a institué la Commission de protection des données personnelles (CDP). Ce corpus a longtemps fait figure de référence en Afrique de l’Ouest francophone.
La quatrième est celle de la presse : la loi n° 2017-27 du 13 juillet 2017 portant Code de la presse a, en ses articles 53 et 54, reconnu l’existence d’un organe d’autorégulation indépendant, chargé de garantir le respect de l’éthique et de la déontologie. C’est le fondement légal du Conseil pour l’observation des règles d’éthique et de déontologie dans les médias (CORED).
La cinquième enfin, est toute récente. La loi n° 2026-09, adoptée le 3 mars 2026 et promulguée le 10 avril 2026, substitue au CNRA le Conseil national de régulation des médias (CNRM), autorité administrative indépendante dont la compétence n’est plus définie par le support, mais par le contenu : audiovisuel, presse écrite et en ligne, plateformes numériques, créateurs de contenus, médias étrangers accessibles au Sénégal, avec des moyens renforcés pour détecter et neutraliser les manipulations de l’information, notamment les contenus générés par l’intelligence artificielle. Par sa décision du 7 avril 2026, le Conseil constitutionnel en a censuré certaines dispositions et assorti d’autres de réserves d’interprétation. Il a ainsi rappelé une évidence que la convergence ne doit jamais faire oublier : réguler des contenus, c’est encadrer l’exercice de libertés publiques garanties par les articles 10 et 11 de la Constitution.
De ces strates se dégage un modèle que je qualifierai de pluriel et spécialisé. Il est pluriel, car il distingue la régulation des réseaux (ARTP), celle des contenus (CNRM) et celle des données (CDP). Il est spécialisé, car chaque autorité protège un bien juridique distinct.
A mon avis, il aurait dû être concerté car un texte de base, fédérateur sur les grands principes de la Régulation existe. C’est la loi 2002-23 portant cadre de régulation des entreprises concessionnaires de service public. Elle n’a pas eu les faveurs de tous les pouvoirs publics qui se sont succédé car, elle pose les conditions d’une régulation véritablement indépendante. Il y a aussi, le Forum annuel de la Régulation, que j’ai eu l’honneur d’initier avec l’ARTP qui a très tôt réuni les régulateurs sectoriels entre 2006 et 2008, et en 2013 huit institutions nationales de régulation se sont dotées d’un cadre de concertation. Mais je me demande si ce cadre a déjà fonctionné au-delà de sa mise en place.
B. Des forces réelles, des fragilités identifiées
Ce modèle sénégalais de régulation repose sur une force qui est, par ailleurs, un solide argument contre la mise en place du régulateur unique : le réseau ne se régule pas comme s’il s’agissait de réguler une opinion. La régulation technico-économique des infrastructures et la régulation des contenus n’entretiennent pas le même rapport aux libertés ; les confondre dans une même institution, c’est courir le risque que la logique de rigueur du contrôle technique impacte sur la liberté d’expression. Il présente cependant quatre fragilités.
La première tient aux chevauchements et aux lacunes. Un trucage diffusé par un média en ligne, relayé par une plateforme étrangère, peut concerner simultanément le CNRM au titre du contenu, le CORED au titre de la déontologie, la CDP au titre de l’image et des données de la personne, l’ARTP au titre du réseau et le juge pénal, au titre de l’article 255 du Code pénal sur les fausses nouvelles comme de la loi n° 2008-11 sur la cybercriminalité. Le chevauchement engendre l’insécurité juridique ; la lacune engendre l’impunité.
La deuxième tient à la dépendance mutuelle des régulateurs. Le régulateur des contenus ne peut faire exécuter certaines de ses décisions sans le concours technique du régulateur des réseaux ; cette articulation, longtemps débattue à propos du CNRA, doit être organisée plutôt que subie.
La troisième tient aux distorsions concurrentielles entre opérateurs locaux et internationaux. Les opérateurs et les médias nationaux supportent licences, cahiers des charges et fiscalité, tandis que les grandes plateformes mondiales captent une part croissante de l’audience et des recettes publicitaires contribution proportionnelle aux investissements dont elles tirent profit. Aggravée par la fragmentation des cadres ouest-africains, cette asymétrie expose le continent à une véritable colonisation numérique.
La quatrième tient à l’effectivité. Dans une étude de cas publiée en 2022, l’Union internationale des télécommunications situait la régulation sénégalaise au niveau de la quatrième génération et relevait que certains régimes adoptés, comme le partage d’infrastructures, peinaient à être appliqués. Elle rappelait qu’en 2019, un seul pays africain, le Kenya, avait atteint la cinquième génération, celle de la régulation collaborative.
II. Penser la régulation dans un environnement convergent : quatre principes directeurs.
1.Le premier principe est celui de la neutralité technologique qui conduit à Réguler les fonctions et les usages, non les technologies.
Lors de la conférence d’ouverture des Dauphine Digital Days (Université Paris Dauphine-PSL, 20 novembre 2023), consacrée aux régimes de régulation des données d’entraînement des intelligences artificielles, un membre du Conseil national du numérique français le formulait sans détour : « on ne peut pas réglementer une technologie, mais seulement des applications et des use case ». La technologie change trop vite ; les fonctions, elles, demeurent : éditer, distribuer, héberger, recommander, collecter des données.
C’est donc la fonction qui doit déterminer le régime.
Celui qui publie doit répondre de ce qui est publié : l’article 43 du Code de la presse rend les directeurs de publication et personnes assimilées responsables « des publications et autres diffusions de toutes sortes » ; cette responsabilité doit, à mon sens, s’appliquer quel que soit l’outil employé, y compris l’intelligence artificielle. La plateforme, qui n’édite pas mais organise et amplifie, doit être soumise à des obligations de diligence, de transparence de ses systèmes de recommandation et de coopération avec les autorités.
C’est la logique retenue par l’Union européenne, qui a étendu en 2018 la directive « Services de médias audiovisuels » aux plateformes de partage de vidéos (directive (UE) 2018/1808), puis adopté le règlement sur les services numériques (règlement (UE) 2022/2065).
S’agissant de l’intelligence artificielle, le même principe conduit à une approche par les risques, qui encadre les usages et gradue les contrôles, avec un encadrement ciblé des modèles de très grande capacité.
Une loi-cadre sénégalaise sur l’intelligence artificielle offrirait à cet égard la sécurité juridique dont ont besoin les entreprises comme les citoyens.
2.Le deuxième principe tient au temps de la régulation. Il faut une régulation anticipative et adaptative.
Dans Réguler en Afrique à l’ère des innovations disruptives du numérique (Éditions Kala, 2025), que j’ai eu le plaisir de préfacer, le Dr Isaac SISSOKHO propose une régulation anticipative, articulant l’ex ante et l’ex post, et appelle à « évoluer d’une régulation prescriptive et rigide vers une régulation adaptative ».
Encore faut-il s’entendre sur ce qu’anticiper veut dire.
Le professeur Éric Brousseau, de l’Université Paris Dauphine-PSL, observait lors de la même conférence que « tenter de réguler en fonction de l’anticipation des risques est en général voué à l’échec », mais « qu’il est indispensable de se doter de capacités ex-ante pour être réactif ». Les deux analyses se rejoignent : anticiper, ce n’est pas prédire les usages, c’est se doter des capacités de réagir par la veille technologique, la collecte de données de marché, l’expertise interne, la consultation publique, l’expérimentation encadrée et les clauses de réexamen périodique des textes. L’intelligence artificielle elle-même peut devenir un instrument du régulateur, pour détecter les contenus manipulés, mesurer les audiences ou suivre les marchés en temps réel. Bref, il faut utiliser les outils de la compliance dont la fonction essentielle est la prévention.
3-Le troisième principe porte sur l’architecture institutionnelle. L’inter régulation plutôt que la fusion.
Le droit comparé offre deux modèles. Le premier est celui du régulateur unique convergent : l’Ofcom britannique, créé par la fusion de cinq autorités et pleinement opérationnel depuis 2003, ou l’ICASA sud-africaine, issue en 2000 de la fusion des régulateurs des télécommunications et de la radiodiffusion. Le second est celui de la pluralité coordonnée : la France a certes fusionné le CSA et la Hadopi au sein de l’Arcom au 1er janvier 2022, mais elle a maintenu l’Arcep pour les réseaux, les deux autorités travaillant en commun ; à l’échelle européenne, le règlement sur la liberté des médias (règlement (UE) 2024/1083) a institué un Comité européen pour les services de médias, qui organise la coopération des régulateurs nationaux sans les fusionner.
En confiant les contenus au CNRM et en maintenant l’ARTP dans son office, le législateur sénégalais de 2026 a confirmé le choix de la pluralité. Ce choix appelle ce que je peux nommer l’inter-régulation, c’est-à-dire l’organisation méthodique des rapports entre régulateurs dont les compétences se croisent. Je formulerai trois propositions :
– institutionnaliser la coordination par une instance permanente des régulateurs du numérique (ARTP, CNRM, CDP et autorité de la concurrence), dotée d’une base légale, habilitée à rendre des avis croisés, à organiser l’échange d’informations couvertes par le secret et à offrir aux citoyens un point d’entrée unique pour les signalements ;
– conclure et publier des protocoles bilatéraux, entre l’ARTP et le CNRM sur les fréquences et l’exécution des décisions, entre le CNRM et la CDP sur les contenus synthétiques mettant en cause l’image et les données des personnes ;
– élaborer une doctrine commune de la sanction, fondée sur la proportionnalité et inspirée de l’esprit de la règle non bis in idem, afin qu’un même manquement, portant atteinte au même intérêt protégé, ne donne pas lieu à des sanctions cumulées de deux autorités.
4-Le quatrième principe tient à la place de la profession. La « co-régulation » avec les professionnels.
La reconnaissance légale de l’autorégulation par le Code de la presse est un atout que beaucoup de systèmes nous envient. Le CORED installera dans quelques jours son Tribunal des pairs pour la mandature 2026-2029.
C’est l’occasion de fonder l’articulation entre régulation publique et autorégulation sur le principe de subsidiarité : la faute déontologique du journaliste relève d’abord de ses pairs, sans préjudice des compétences que la loi reconnaît au CNRM sur les entreprises de presse et de communication ; les plateformes et les acteurs non professionnels relèvent du seul régulateur public ; le juge intervient en dernier ressort.
Cette articulation n’est pas une concession faite à la profession : c’est une exigence d’efficacité. Le législateur européen l’a compris. L’article 50 du règlement (UE) 2024/1689 sur l’intelligence artificielle dispense de l’obligation d’étiquetage les textes d’intérêt public générés par l’IA lorsqu’ils ont fait l’objet d’une relecture humaine ou d’un contrôle éditorial et qu’une personne en assume la responsabilité éditoriale. La loi s’en remet ainsi à la déontologie : la responsabilité éditoriale devient une condition juridique.
III. Réguler pour un écosystème médiatique souverain et performant.
A. La souveraineté des contenus et des données à l’ère de l’intelligence artificielle
Les contenus de nos médias sont devenus la matière première des intelligences artificielles. Il faut à ce propos, distinguer trois types de données :
-celles dont l’accès et l’usage pour l’entraînement sont licites,
-celles qui sont accessibles mais bénéficient d’une protection juridique, et
-celles d’origine illicite.
Les articles de presse accessibles en ligne sont l’exemple même du deuxième type des données, celles qui sont protégées : actuellement, nos archives alimentent des modèles conçus ailleurs, sans consentement ni rémunération.
L’enjeu est aussi linguistique et culturel. Les données publiées par Meta pour son modèle Llama 2 indiquent un corpus d’entraînement composé à près de 90 % de textes en anglais, le français n’en représentant que 0,16 %. La part des langues africaines est plus faible encore. Une société dont la langue et la mémoire sont absentes des données d’entraînement est condamnée à être racontée par d’autres. D’où une proposition concrète : faire des archives de nos médias publics et privés, numérisées et documentées, des corpus souverains, mis à disposition sous licence, en français comme en langues nationales. Ce serait à la fois un acte de souveraineté et une source de revenus.
Notre droit doit ici être complété. La loi n° 2008-09 du 25 janvier 2008 sur le droit d’auteur et les droits voisins n’a pas été conçue pour la fouille de textes et de données à l’exemple de celui de l’Union européenne qui a retenu une exception assortie d’un droit d’opposition des titulaires (article 4 de la directive (UE) 2019/790). Le Sénégal, et au-delà l’espace UEMOA, devront choisir leur régime : exception avec faculté d’opposition, licence collective ou rémunération négociée, sous réserve d’une obligation de transparence sur les données d’entraînement. La protection des données personnelles, assurée par la loi n° 2008-12 et par la Convention de Malabo de l’Union africaine, entrée en vigueur le 8 juin 2023, doit s’appliquer pleinement à ces traitements.
La souveraineté se joue enfin dans la normalisation. Les normes techniques d’évaluation de l’IA ne sont jamais neutres : elles incorporent des choix de valeurs, souvent présentés comme purement techniques. Or, rappelait un représentant de l’administration française lors de ces échanges, ce sont les normes harmonisées qui font présomption de conformité à l’AI Act, et « ces normes sont principalement définies par des acteurs privés ». L’Afrique doit prendre place dans les enceintes de normalisation, notamment au sein du sous-comité ISO/IEC JTC 1/SC 42 consacré à l’IA, faute de quoi elle appliquera des normes écrites sans elle. Et gardons-nous de « l’éthique de façade » : une certification ne protège les droits que si elle s’accompagne d’un régime de responsabilité et de voies de recours.
B. La performance : une régulation au service de la viabilité économique des médias
Un écosystème n’est performant que s’il est économiquement viable. La régulation peut y contribuer de trois manières. D’abord, par l’équité contributive : les plateformes qui tirent profit de l’audience sénégalaise et des contenus produits par nos rédactions doivent contribuer au financement de l’information, selon des modalités à définir, par exemple au bénéfice du Fonds d’appui et de développement de la presse. Ensuite, par la transparence du marché : une mesure d’audience indépendante et certifiée est la condition d’une répartition loyale de la publicité. Enfin, par la négociation collective avec les plateformes et les développeurs d’intelligence artificielle : isolé, un éditeur ne pèse rien ; regroupés, les éditeurs d’un pays ou d’une région peuvent obtenir des licences équitables.
C. L’échelle pertinente : régionale et continentale
Aucun État africain, isolément pris, ne pèse face aux acteurs mondiaux du numérique. L’échelle pertinente est régionale et continentale.
L’UEMOA et la CEDEAO ont harmonisé les cadres des télécommunications ; l’Union africaine a adopté en juillet 2024 une stratégie continentale sur l’intelligence artificielle ; les réseaux de régulateurs, qu’il s’agisse du RIARC, du REFRAM ou de l’ARTAO, offrent les enceintes de la coopération.C’est à cette échelle que peut se dessiner ce que le Dr Isaac SISSOKHO appelle une « troisième voie africaine », entre le modèle américain et le modèle chinois, fondée sur la concertation, le bien commun et l’adaptation aux réalités du continent.
Ce Salon s’est fixé pour ambition l’élaboration d’une Charte africaine de l’intelligence artificielle dans les médias et l’actualisation de la Déclaration de Dakar. Permettez-moi de suggérer que ces textes consacrent au moins trois principes : la responsabilité éditoriale humaine non délégable ; la transparence et l’étiquetage des contenus synthétiques ; la rémunération équitable de l’usage des contenus africains pour l’entraînement des modèles.
Conclusion
Le modèle sénégalais de régulation est né pluriel. Il n’a pas à renier cette pluralité, qui protège la spécificité des libertés en cause. Il doit en revanche devenir un modèle en réseau : des régulateurs spécialisés, liés par des procédures d’inter régulation, adossés à une autorégulation professionnelle reconnue, et projetés à l’échelle régionale.
La convergence ne commande pas l’unicité du régulateur ; elle commande l’unité de la régulation. C’est à cette condition que la régulation cessera d’être perçue comme une contrainte subie pour devenir ce qu’elle doit être : l’infrastructure juridique d’un écosystème médiatique souverain et performant.
Je vous remercie de votre aimable attention.
Professeur Abdoulaye SAKHO, Agrégé des facultés de droit
Directeur de l’Ecole de Droit Gestion et Economie
Institut EDGE (Dakar)